抗战时期国民政府货币制度立法探析

作者:黄丽  何康


【摘要】国家通过立法的手段对经济运行状况进行调控是现代国家在应对突发紧急状况时常见的举措。抗战期间,国民政府根据战时经济发展需要制定了大量货币方面的法律法规。这些法律法规的制定与实行,不仅稳定了大后方的金融秩序、确保了国统区社会各方面生产和建设活动得以有序运转,还为前线对日作战活动提供了充足的物质保障、对抗战最终取得完全胜利都有着不可磨灭的贡献。当前,研究抗战时期国民政府在货币立法上的政策和措施,不仅对于研究完善抗战史和中国法制史有着重要的促进作用,而且可以对我国完善行政应急法律、增强我国当前应对突发事件的能力进行理论上的完善与借鉴。

【关键词】抗战、国民政府、货币制度、立法

现代国家在遭遇战争等紧急情况时,怎样能够通过合理使用国家权力调控自身出现的经济问题,是一个极具有理论和现实意义的问题。历史上,通过立法等国家干预手段来调控自身经济状况的成功案例不胜枚举,如美国通过罗斯福新政克服了当时的经济危机等。近代以来,西方的经济管理理论在我国的国家治理实践中被广泛地加以应用。其中,抗战时期国民政府对于货币制度立法的诸多实践便是这一应用的具体体现。

抗战时期,国民政府制定并实施了一系列战时法律法规,形成了一套高度集中而又较为灵活的国家统制金融体制。这套金融统治体制主要分为战时金融统制的综合性基本法律、战时金融统制的领域性专门法律和临时性、执行性的战时金融统制条令和制度等规定。本文主要基于战时国民政府经济统制政策中的加强货币立法角度进行概述。

一、战时国民政府货币立法的背景

抗战期间,国民政府实施经济统制政策、加强对货币制度的立法有着深刻的政治和经济背景。

首先在政治层面,抗战期间中日民族矛盾逐渐上升为中国社会的主要矛盾,这是当时国民政府加强货币制度立法的直接政治原因。“九一八事变”以来,全国抗战形势逐步升级、并在“七七事变”后演变成为全民族的抵抗侵略战争,中国共产党倡导下的抗日民族统一战线迅即形成。此时摆在所有中国人民面前最为急切的任务便是集中全国一切的人力物力支援抗战、早日将日本帝国主义侵略者逐出中国国土。为应对当时的形势,国民党中央所颁布的《抗战建国纲领》明确提出“非常时期一切经济设施应以助长抗战力量,求取最后胜利为目标”、并借鉴当时苏联政府调控经济的模式制定了“推行战时税制”、“统制银行及外汇业务”等一系列财政及货币方面的政策

其次在经济层面,抗战时期的国际和国内环境都为国民政府加强货币立法提供了理论和现实支持。早在一战期间,便有大批资本主义国家通过加强对于国家经济运行的干预以适应战争的需要。1929年至1933年间,资本主义经济危机的爆发、美国实施罗斯福新政并取得了良好效果,更是使得当时世界对于国家统制经济模式有着极强的好感。这对当时的中国也产生了一定的影响。当时的中国国内,伴随着1928年张学良在东北宣布“易帜”、南京国民政府完成了对于全国政权的基本统一。此后几年间,南京国民政府以统一的中央政权为基础,通过成立中央银行、发行“法币”统一全国币制并实施新货币政策使得国家金融管理体系日益健全而日趋成熟,这为抗战时期国民政府进行系列货币立法提供了政治基础和理论积累。

二、战时国民政府货币立法的特点

战时立法,通常是一个国家为了适应在战争等紧急状态情况下的需要而制定的法律。因此,战时立法往往具有大量和其他法律所截然不同的特点。抗战时期,国民政府的货币立法亦属于战争立法的范畴,因此在这些法律法规诞生以来便具有了特殊的时代烙印。

(一)立法主体的多元性

按照一般理论,一个国家的立法活动往往由一个国家最高的权力机关进行。而抗战时期,对于货币政策的立法机关除了当时的国民政府外,其他机构如行政院、军事委员会和地方行政机关均具有参与货币立法的权利。如当时财政部贸易委员会公布实施了《商人简结出口外汇办法》等法规;四联总处制定实施的《集中定制辅币劵办法》都属于相关机构参与制定货币法律法规的案例。由此可见当时参与货币立法的主体之间层级相当复杂,既有中央政府机关和其相关职能部门又有地方的相应机构,他们彼此之间并非单一的隶属关系。因此当时国民政府的货币立法主体呈现出了多元、复杂的鲜明特点。

(二)立法流程的精简性    

现代国家的立法流程通常有着严格的立法程序,即接受行政立法的倡议和建议、编著行政立法计划、起草、审查、审议通过和公布六个步骤进行。而抗战时期国民政府的货币立法根据当时的规定,只需要直接由主管机构根据自身需要起草并经相关机关核准备案后即可生效。如当时为加紧对货币发行管制而制定的《中央银行接收省钞办法》经财政部核准后直接得以施行;《统一发行实施办法》经四联总处临时理事会核准后即刻生效而并不用通过正常的立法程序加以制定和审查。因此在立法流程上相对来说比较简单。

(三)法律执行的强制性

抗战时期国民政府所制定的系列货币法律属于当时战时经济统制法规的组成部分。而实施经济统制的主要目的便是通过相应的强制手段作为支撑,统制战时国家产业、贸易、物价和生活消费品。因此抗战时期国民政府在货币领域所制定的法律多以强制性规范为主、并伴随有大量刑事处罚条款。如1939年财政部公布的《取缔敌伪钞票办法》便规定了如查有为敌方收藏、转运或行使敌伪钞票者,除将钞票全部没收外并依据《惩治汉奸条例》帮助敌国扰乱金融论罪。

(四)表现形式的多样性

 国民政府建立后曾大规模开展立法工作并形成了一套相应较为完备的法律体系。民国时期中国的法律有宪法、法律和命令三个层次,法律被称作法或条例,命令则包括令、规定、细则、规则、办法、流程和注意事项等。在抗战期间的货币立法方面,除了有大量以国民政府的名义发布的法律如《查禁敌贷条例》外,绝大部分是以第三层次命令的形式表现出来的。如行政院发布的《统一发行办法》、四联总处指定的《集中定制法币券办法》等等。

三、战时国民政府货币立法的主要内容

(一)将货币发行权收归中央

抗战爆发后,满足庞大的战时开支是国民政府十分紧迫且必须解决的重要问题。面对国统区经济发展巨大的资金需求和抗战期间国民政府财政收入锐减、财政支出猛增的实际状况,国民政府在抗战中后期开始实施增发货币的政策。由于战前的货币发行采用的是分区发行,而将货币的发行权统一于中央金融机构、强化中央银行职能,是中央金融机构货币政策工具得以发挥自身功能的前提条件。因此,为收归并统一货币发行权、国民政府进行了一系列的立法活动为其目的进行相应的制度建设。

 首先,蒋介石颁布了关于“限制四行发行钞票,改由中央银行统一发行”的手令,要求货币的发行权交由中央银行统一行使。随后,根据蒋介石的指示、行政院通过了《统一发行办法》并责令国民政府下辖的中央银行、中国银行、交通银行和农民银行四家国有银行遵照执行。作为战时处理国家金融事务权威机构的四联总处为更好落实《统一发行办法》,又制定了《统一发行实施办法》来进一步细化了货币的发行。

通过上述的立法活动,中央银行在法币发行领域的专权得以明确、其统一货币的职能在立法层面上基本得以实现,同时国民政府还通过四联总处在全国金融市场上的影响,辅助加强了中央银行的金融统制地位。最终,抗战时期在货币发行方面形成了以中央银行为核心、其他三家国有银行作支持,全国商业银行为覆盖的金融管理体制。

(二)不断根据时局发展调整辅币的发行

 小额币券的发行能够适应零星交易与小额收付的需要,同样也是战时货币立法的重要对象。抗战期间对地方政府辅币券发行权的立法调整经历过几个不同的阶段。

战争初期,国民政府金融管理立法的重点是鼓励辅币的发行。由于省地方银行货币只能在本省境内流通,敌伪即使获得也不能用于直接购买外汇并对中国金融市场产生影响。因此国民政府通过颁行《设立省银行或地方银行及领用或发行兑换券暂行办法》,特别授予战区、省及各地方银行保留一定的钞票发行权,以适应战时国民政府庞大的财政支出与对敌经济作战的需要[3]

战争中期,国民政府将金融立法的重点转向逐步约束辅币的发行。随着战事的深入与国家经济形势的变化,四联总处颁布了《管理各省省银行发行一元券及辅币券办法》,规定只能由各省或地方银行辅助发行法币来刺激活跃地方金融发展,从而避免日本侵华势力通过破坏活动大量套取外汇。在这份《办法》中,除了规定在辅币发行方面采取当时最为先进的双重担保制度、辅币集中印制与保管外,还规定了财政部、四联总处和发行准备委员会作为专门监管机构实施严格监控和督导以规范辅币的发行。

战争后期,国民政府金融立法的重点转移至对于法币发行的限制。1942年6月,四联总处根据国民政府的指示,制定了《统一发行办法》规定所有法币发行由中央银行集中办理。同年7月,财政部颁行《中央银行接收省钞办法》,进一步加强了对地方银行货币发行的限制。货币制度的完全统一促进了中国经济和政治的进一步统一、并为日后国民政府实施金融垄断铺平了道路,也为国民政府日后出现的严重腐败现象埋下了伏笔。

(三)严厉惩罚假币的制作与流通

抗战时期,为破坏我国金融市场秩序、日伪政权通过大量制作伪造的法币输入大后方的手段企图破坏中国的经济秩序和社会稳定,进而达到“不战而屈人之兵”的目的。

为了防止伪币对于国家经济运行的破坏,早在1935年国民政府开始实施币制改革初期便在《中华民国刑法》第十二章“伪造货币罪”中对于伪造、变造法币及收集、使用伪造法币的惩罚做出了非常明确的规定。在《中华民国刑法》中,对于“意图供行使之用而伪造变造货币”、“减损通用货币”等伪造、变造货币的行为分别进行了具体的界定,具有很强的操作性。因此,《中华民国刑法》为当时国民政府打击伪造货币现象提供了法律基石,对制造和使用假币的行为产生了强有力的震慑[4]

1938年7月,为了进一步防止敌伪势力投放的假币对大后方金融秩序的破坏,国民政府公布了修正后的《妨害国币惩治暂行条例》并在1943年进行了再次修正。这里对于伪造货币的处罚远重于刑法中关于伪造货币罪的处罚规定,体现了战时国民政府对伪造变造法币等扰乱经济秩序运行行为的严厉处置。这些法律法规为保护法币权威起到了最后屏障的作用,具有相对的稳定性和普遍适用性。1943年9月,国民政府追加颁布了《战时伪造法币治罪暂行条例》,除了再次体现《妨害国币惩治暂行条例》中严厉惩治的思想外,新条例还进行了全新的规定如:“意图营利以房屋供给伪造或变造场所者处三年以上有期徒刑,并将其房屋及供制造之各项器械原料没收之,知情不报者同”;“关于伪造法币各项犯罪事实之告发者酌给奖金”,进一步强化了对于货币市场的治理与管控。

除了规范自身法币的发行制作等流程外,为了保护法币体系,打击伪造货币必然还将日方的伪造法币纳入打击范围,为此国民政府颁行了一系列法律法规反制敌伪的破坏以维护法币信用,如《限制携运钞票办法》、《私运法币及其他禁运物品出口检查办法》、《取缔收售金类办法》等。

抗战时期中国流通的法币一个重要特点便是版式和花色众多且复杂、使用过程中普通百姓往往对于各类货币缺乏辨识能力,这就为敌伪势力制作的假币混入市场流通提供了可乘之机。1939年,国民政府颁布了《日人伪造货币对付办法》,规定了“严加防范并加大惩罚力度,凡有伪造法币行为参以汉奸罪论处,从重处断”。这些举措对于严厉惩治敌伪伪造法币,遏制敌人对中国金融体系的蓄意破坏起到了很重要的作用。

四、结语

国民政府在抗战期间对于货币制度的立法所拥有的弊端在日后也随之凸显。其中,最为显著的一点便是适应于战时状态的相关法律被官僚系统加以曲解和滥用、甚至很大程度上变成了国民政府官员垄断侵吞国家资源的工具。抗战期间货币制度领域的立法也使得国家金融系统的运行过度集中于某个国家机关,最终以蒋介石为代表的“四大家族”基本完全垄断了国统区的金融事务。同时,国民政府在战时对于立法活动的随意操控也使得国民党当局的司法系统形成了随意解释相关法条、漠视法律尊严的风气,在司法活动中侵害人民合法权益的行为屡有发生。这些都为抗战后期和解放战争期间国民党政权迅速走向腐败、丧失了人民群众的拥护和支持乃至最终的覆灭埋下了伏笔。

货币制度和立法一样,都是一个国家治理体系中的重要组成部分。抗战期间,国民政府通过准确把握战争形势需要、利用国家机器对当时货币制度所进行的一系列立法活动对全民族抗战的最终胜利有着一定的积极意义,是近代以来中国对于西方经济政治理论的一次成功实践。在此过程中所使用的很多理论和立法思想,如通过法定形式统一中央政府对于货币发行的控制、在刑法法条中规定严厉惩处制造使用假币等对于当今的法制建设和经济建设仍具有极其重要的借鉴意义。同时,国民政府货币制度立法在实施过程中的缺失也值得当前的我们加以反思,特别在当前全面从严治党的新形势下对于探究腐败行为产生的根源有着深刻的思考价值。